水利發(fā)展研究2014 :10河南省南水北調水權交易試點探索郭貴明'，李建順'，王曉娟’，陳金木2(1. 河南省水利廳,河南鄭州450003; 2. 水利部發(fā)展研究中心，北京100038)癀要:文章結合南水北調中線工程基本情況，對河南省南水北調水權交易的必要性、可行性，對組織開展水權交易平臺建設、水權交易制度建設、區(qū)城間水權交易等水權交易試點的主要內容以及水資源確權、取水許可、交易價格等需要解決的主要問題進行了思考分析。關鍵詞:水權交易;南水北調;河南省doi: 10. 13928/j. enki. wrdr. 2014. 10. 019中圖分類號: F407. 9(261)文獻標識碼: B文章編號: 1671- 1408(2014) 10-0074-04隨著南水北調中線工程的建成運行，將首開中縣城。國大規(guī)模跨流域調水市場化運作的先河。通過水權開展南水北調水權交易的必要性和可行性交易和市場化機制，充分發(fā)揮這--特大調水工程對河南省水資源配置的重要作用已成當務之急。本文2.1必要性結合南水北調中線工程基本情況，對河南省南水北2. 1.1緩解不同區(qū)域間水資源供需矛盾的迫切需要調水權交易的必要性、可行性和需要解決的主要問由于各地水資源稟賦與經濟社會發(fā)展水平不題進行了思考。同等因素，南水北調沿線不同區(qū)域之間的水資源需求存在不平衡現象。以鄭州市為例，鄭州市多1基本情況年人均水資源占有量為178 m',屬水資源嚴重匱南水北調中線工程跨越長江、淮河、黃河、乏地區(qū)。南水北調用水指標分配給鄭州市4.46海河四大流域，是解決我國北方地區(qū)水資源短缺億m'(其中，鄭州市區(qū)2.952億m')，鄭州航空問題的戰(zhàn)略性工程。中線工程干渠從河南省南陽港區(qū)0.94億m'。據初步測算，鄭州市區(qū)及需由市丹江口水庫陶岔渠首到北京市全長1 277 km鄭州市區(qū)供水的周邊組團，2015 年缺水4.88億(河南境內731 km)，主要向河南、河北、北京、m', 2020 年缺水8.71億m'，特別是航空港區(qū)預天津四省市的19座大中城市和100多個縣區(qū)提供計到2020年用水量將達到2億m'以上，目前可生活、工業(yè)用水，兼顧生態(tài)環(huán)境和農業(yè)用水。按用水資源只有0.94億m'的南水北調水、0. 30億照規(guī)劃，南水北調一期工程多年平均調水95億m'的地下水。鄭州市的新密市屬于嚴重缺水的山m'，其中，河南省受水37.7億m'，河北省34. 7丘區(qū)，由于沒有外來水源，也迫切希望使用南水億m',北京市12.4億m',天津市10.2億m'。北調水。此外，北京市也屬于水資源缺口巨大的在河南省受水區(qū)內，主要是通過40個口門，向地區(qū)，多次提出增加南水北調用水量的需求。在11個省轄市供水，供水范圍包括南陽、平頂山、中國煤化工漯河、周口、許昌、鄭州、焦作、新鄉(xiāng)、鶴壁、收稿日期: 2014安陽、濮陽等11個省轄市、7個縣級市和27個作者簡介: 郭JMYHCNMH G.第二屆水利發(fā)展研究學術周中線分水指標已經確定的情況下，難以通過行政中明確，并且各地取得的分水指標與繳納的南水北手段對水資源進行調節(jié)，只能通過水權交易緩解調主體工程、配套工程建設基金直接掛鉤，可視為缺水地區(qū)水資源供需矛盾，促進不同區(qū)域社會經有償獲得了初始水權，交易權利邊界比較清晰，為濟共同協(xié)調發(fā)展。水權交易奠定了基礎。2.1.2利用市場機制促進節(jié)約用水和優(yōu)化配置水2.2.2 有交易需求資源的有效手段在工程通水前，北京市以及鄭州市、鄭州市所黨的十八屆三中全會指出，經濟體制改革是轄的航空港區(qū)和新密市有很強的南水北調水權交易全面深化改革的重點，核心是處理好政府和市場需求。中遠期看，天津、河南的開封市、登封市等的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更，地區(qū)也有潛在的南水北調水量需求。好發(fā)揮政府作用。水資源是基礎性的自然資源和2.2.3有交 易水量戰(zhàn)略性的經濟資源，市場經濟條件下，水資源的南水北調中線工程通水初期，河南省內配套合理配置既需要政府調控以保障公平，也需要市水廠全面建成并達到設計供水規(guī)模還需一段時場調節(jié)以提高效率。開展受水區(qū)區(qū)域間水量轉間，南水北調受水區(qū)地下水壓采和地下水井關停讓，對轉讓方而言，實際上建立了節(jié)約用水和水需要按照有關規(guī)劃和方案逐步開展，大部分市縣資源保護的激勵機制，有利于推動水資源依據市在中線工程運行初期還不能完全消化水量分配指場規(guī)則、市場價格和市場競爭進行優(yōu)化配置，引標。據測算，各市縣通過配套水廠大約可消化口導水資源向利用效率和效益更高的方向流動，實門水量總量29.94億m'的30% ~40%， 通過沿現效益最大化和效率最優(yōu)化;對受讓方而言，水線水庫調蓄和生態(tài)用水等還可消化部分水量，但權的有償取得，實際上建立了水資源要素對經濟仍有部分水量短期內難以完全消化。同時，南陽發(fā)展方式轉變的“倒逼機制”，將推動產業(yè)結構、引丹灌區(qū)現有榘系配套不夠完善，現狀灌溉面積生產方式、消費模式的改變。(約120萬畝)尚未達到規(guī)劃灌溉面積(150萬畝)2.1.3 充分發(fā)揮南水北調中線工程綜合效益的內.要求。隨著灌區(qū)節(jié)水改造的推進，也可新增節(jié)余在要求用水指標。南水北調工程投人巨大，而近期受水區(qū)達到2.2.4 有法律政策依據規(guī)劃的用水量還需要一個過程，通過開展區(qū)域間近年來，黨中央、國務院多次對建立健全水權水權交易，可以最大限度地提高工程供水規(guī)模，制度、開展水權交易作出決策部署?！吨泄仓醒雵鴾p少工程閑置率，更好地發(fā)揮工程的供水效益。務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》(中發(fā)[2011]1同時，實行區(qū)域間水權交易后，缺水地區(qū)可以通號)明確提出“建立和完善國家水權制度，充分運過增加南水北調水，進一步置換出超采的地下用市場機制優(yōu)化配置水資源"。《國務院關于實行水，從而更好地發(fā)揮工程的社會效益和生態(tài)效最嚴格水資源管理制度的意見》(國發(fā)(2012]3號)提出“建立健全水權制度，積極培育水市場，鼓勵2.1.4 開展水權確杈登記與交易的有益探索開展水權交易，運用市場機制合理配置水資源"。按照黨中央國務院決策部署，建立健全水權制2012年11月，黨的十八大提出要“建立反映市場度，對水資源進行確權登記和推行水權交易制度是供求和資源稀觖程度、體現生態(tài)價值和代際補償的今后水資源管理的必然趨勢。開展南水北調水權交資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。積極開展節(jié)能易試點，將為今后逐步推進水資源確權登記和水權量、碳排放權、排污權、水權交易試點”。2014年交易提供有益探索。國務院頒布的《南水北調工程供用水管理條例》第2.2 可行性15條規(guī)定“水量調度年度內南水北調工程受水區(qū)2.2.1有水量指標省、直轄市用水需求出現重大變化，需要轉讓年南水北調中線--期工程多年平均調水量和受水度水量調度計劃分配的水量的，由有關省、直轄區(qū)省、直轄市水量分配指標已經國務院批復，各地市人民政府老中國煤化工簽訂轉讓協(xié)市的分水指標已經在省級政府批復的有關工程規(guī)劃議，確定轉HCNMH G及送國務院水水利發(fā)展研究2014 :10行政主管部門，抄送南水北調工程管理單位"。易，須抓好幾項重點制度建設，如制定出臺“河南針對河南省的實際，2011 年9月，《國務院關于省南水北調水量轉讓管理暫行辦法”，對水量轉讓支持河南省加快建設中原經濟區(qū)的指導意見》(國的范圍、類型、主體、程序、監(jiān)管、交易資金管理發(fā)[2011]32號)指出，要“建立和完善水權制度,以及水權交易機構的職責等進行規(guī)范，為水權交易研究設立黃河及南水北調中線工程沿線水權交易提供基本依據;制定出臺“河南省水權交易資金管中心，推進水資源節(jié)約利用”。2012年11月，國理和使用辦法”，對交易資金管理和交易收益使用務院以國函[2012]194號批復《中原經濟區(qū)規(guī)劃進行規(guī)范;制定出臺“河南省水權交易中心交易規(guī)(2012-2020年)》，規(guī)劃指出，要“研究開展黃則”，對轉讓申請、受理、登記、信息發(fā)布以及交河及南水北調中線工程沿線水權交易”。這些法易簽約、資金結算、交易保證金、爭議調解等進行律法規(guī)和政策，為南水北調水權交易提供了明確規(guī)范;探索建立水權交易風險防控機制，對水權交的依據。易可能存在的風險進行分析，制定不同類別風險的2.2.5 有工程基礎防控機制，明確風險源識別、預警與應對等對策措南水北調受水區(qū)各省及地市、縣的用水指標施。均由分水口門直接控制，相關計量監(jiān)測設施較為3.3 組織開展區(qū)域間水權交易完備，為區(qū)域間水權交易提供了工程基礎和技術區(qū)域間水權交易分為省內交易和省際交易兩支撐。受水區(qū)之間的水權交易，可以直接通過南大類。對于省內的南水北調水權交易，可以由縣水北調主體工程和配套工程進行水量調配。中級以上地方人民政府授權水利部門或者有關單工程沿線部分沒有建設配套工程的需水市縣，可位，根據國務院水行政主管部門下達的南水北調以通過新建引水工程，從已建配套水廠或調蓄水年度水量調度計劃，交易年度水量。也可以根據庫聯通南水北調水源。比如，新密市規(guī)劃分兩期水量分配指標，交易短期(比如3 ~5年)或中期實施的引水入密應急工程，計劃將尖崗水庫作為(比如6~10年)的南水北調水量，并積極探索開水源地。尖崗水庫是鄭州市用于調蓄南水北調水展較長期限(比如11年以上)的水量轉讓。對于量的水庫，具備向新密市輸送南水北調水的條跨省南水北調水權交易，比如河南和北京之間,可由省級水行政主管部門負責，統(tǒng)一對外進行協(xié)商和簽訂協(xié)議。3水權交易試點的主要內容組織開展南水北調水權交易試點，需從三個方4需要探索解決的主要 問題面著手。政府是水市場的監(jiān)督管理者，不易直接從事交3.1組織開展水權交易平臺建設易，要根據試點推進情況，及時研究解決好水資源試點期間可在省水利廳組建河南省水權交易中確權、取水許可和交易價格問題。心，作為全省集中統(tǒng)- - 的水權交易服務機構，負責4.1水資源確權問題為南水北調水權交易和其他水權交易提供場所以及南水北調工程建設資金由國家投資、銀行貸信息咨詢、協(xié)議簽訂、資金結算、爭議處理等服款和地方基金三部分組成。在建設期間，省級政務，并為有關行政主管部門進場監(jiān)管與督導提供條府已將水量指標分配到了各市縣，并根據各市縣件和服務。根據交易需求，要及時研究建立水權交水量指標確定繳納南水北調建設基金的比例，基易信息系統(tǒng)，配備相應的硬件和軟件，為水權交易金從各地征繳的水資源費中提取，由各市縣政府提供信息采集與發(fā)布、電子交易、信息查詢等服負責上繳到省財政，水資源費不足的直接由地方務。財政資金抵頂。因此，在水權交易試點初期，把3.2 組織開展水權交易制度建設各地取得的水量指標視為有償取得了水資源使用建立健全水權交易制度，是促進南水北調水權權，將各地政庇作為方息主體，招權水利部門 進交易規(guī)范高效的重要保障。從南水北調中線工程建行交易簡便中國煤化]水權交易的前設進度和已經具備的有關條件來看，要實現水權交提是具有明JH.CNM.HGk資源的所有.第二屆水利發(fā)展研究學術周者，是水權分配的主體，地方政府和部門本身不標，視為有償取得了水資源使用權，以此為依據確是水資源的使用者，是水權交易的監(jiān)督管理者。定水權。因此，要形成比較規(guī)范的水市場，在流城之間、4.3交 易價格問題用水戶之間交易水量，需要完善有關政策規(guī)定,-.般來說，交易價格應在考慮社會承載能力采取--定形式，將初始水權最終確定到具體的取的基礎上，保持相對穩(wěn)定和適當的動態(tài)調整。水用水戶。權交易合同確定的價格，應考慮水資源費(反映4.2 取水許可問題水資源所有權的權益體現和資源稀缺程度)、水目前，我國各地的取用水單位和個人均要按照工程成本、服務成本、水環(huán)境保護成本，以及水規(guī)定辦理取水許可才能依法取用水資源。南水北調權交易期限對價格的影響等。在南水北調水權交中線工程直接從丹江口水庫取用水資源，沿線各取易試點期間，可由交易雙方協(xié)商定價，水行政部.用水單位是從南水北調中線工程干渠取用水資源。門負責監(jiān)督指導，但在長期的交易過程中，應借這種情況下，取用水戶(主要是水廠)是否需要辦鑒土地指標交易等成功經驗確定政府指導價，逐理取水許可證，取水許可與確權登記的銜接等等問步規(guī)范交易價格的組成，減少價格過低或過高帶題需要研究解決。考慮到現有取水許可還不能等同來的交易風險，以及對節(jié)約用水和水資源保護的于水資源確權，可以暫時采取“雙軌制”，先依法負面影響，保障水權市場的深人持久和健康發(fā)依規(guī)辦理取水許可，獲得取用水的權利。具有交易展。意愿的取用水戶，可以采取適當形式購買水量指(責任編輯 韓麗宇)*.*......................................................................(上接第69頁)217個，已覆蓋全灌區(qū)。把水資源使用權分解、水按0.5元/m'計，轉讓1.2億m'黃河水，可征明晰到農民用水戶協(xié)會，建立歸屬清晰、權責明繳水資源費6000萬元，補償灌區(qū)50%約3000萬確、監(jiān)管有效的水資源資產產權制度，逐步實現元。有關政策、補償辦法正在研究。水資源使用權象資本一樣按規(guī)律流動，保證水資遇千旱年份來水減少，工業(yè)用水保證率高，源有序高效配置。而農業(yè)灌溉用水不能保證，農民利益受損，有3.6 采取綜合改革措施，積極推進水權試點工作意見，應給予補償;在跨盟市水權轉讓費中已推進農業(yè)水價綜合改革。目前河套灌區(qū)執(zhí)行的包含了補償費用。但取費標準、如何定損、補農業(yè)水價為0.054元/m’，而測算成本水價為給誰、誰來管理等問題現在還在研究，有待規(guī)0.126元/m',農業(yè)水價低影晌節(jié)水和水權轉讓。范。應當探索開展農業(yè)水價綜合改革，逐步建立反映水灌區(qū)實施節(jié)水改造工程建設，應盡量采取保資源稀缺程度和供水成本的水價形成機制，促進農護措施，減少對當地的水生態(tài)環(huán)境的影響。灌溉業(yè)節(jié)水、提高農業(yè)用水效率，為灌區(qū)水權轉讓創(chuàng)造渠道防滲襯砌、采取噴滴灌等高效節(jié)水揩施，減條件。少了水量的跑、漫、滲，灌區(qū)內一些天然水泡子推進河套灌區(qū)灌溉制度改革，進- -步深化沈烏要保護，需進行補水。轉讓水量要預留生態(tài)補水灌域秋澆制度改革，縮短行水時間，減少輸水損水量，要修建補水工程，試驗利用黃河凌汛期分失，提高用水效率，促進節(jié)約用水。凌補水。3.5開展水資源使 用權確權登記，探索建立水資4結語源資產產權制度十年來，內蒙古自治區(qū)在水權有償轉讓方面進:推進水資源資本化，必須以水資源使用權確行了實踐、探索，還存在許多問題、困難和困惑，權登記和建立水權交易制度為前提。嚴格按照分我們認為只有通計深化改革。加快發(fā)展才能破解難中國煤化工水總量控制指標，在河套灌區(qū)探索開展水資源使題。用權確權登記。河套灌區(qū)現有農民用水戶協(xié)會THCNMHG韓麗宇)