2012年，國家能源局在總結(jié)山西省開展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國煤炭工業(yè)實際，提出了加快推進煤炭稅費制度綜合改革的建議。建議提出后，主管領導親自主持“中國煤炭經(jīng)濟30人論壇”進行專題研討，要求深入開展該項改革研究。

為開展好煤炭稅費制度綜合改革研究工作，我們與中央財經(jīng)大學稅務學院合作，成立專項課題組。經(jīng)過三個多月的努力，完成了此報告。

報告認為，新中國成立以來，我國煤炭稅費制度建設取得顯著成就，但仍存在稅費負擔過重、收費名目繁多、稅“費”化嚴重等一系列問題；這些問題已嚴重影響煤炭產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；要深刻領會國家能源局建議精神，加快推進煤炭稅費制度綜合改革，建立健全法制規(guī)范、效率優(yōu)先、兼顧公平、與煤炭產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位相一致、與市場經(jīng)濟體制相適應的新的稅費制度體系。

一 目前我國煤炭稅費制度

新中國成立后，為保障社會生產(chǎn)生活對煤炭的需要，政府對煤炭產(chǎn)業(yè)一直實行單一的低稅率政策，主體稅種是產(chǎn)品稅，稅率為3.35%，國有煤炭企業(yè)全部稅收占煤炭銷售收入的比重平均為5.58%。

1979年下半年，為適應改革開放形勢發(fā)展需要，增值稅試點工作在少數(shù)地區(qū)開始，征稅范圍僅選擇機械和農(nóng)業(yè)機具兩個行業(yè)；1984年，國務院頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）》，財政部頒發(fā)了《中華人民共和國增值稅條例（草案）實施細則》。這標志著，增值稅制度在我國正式建立。1992年國家頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，煤炭企業(yè)開始繳納資源稅。

改革開放促進了經(jīng)濟發(fā)展。為適應經(jīng)濟發(fā)展需要，政府開始了建設性收費，如1986年開始征收港口建設費和資源補償費；1988年，開始征收電力建設基金；1989年開始征收土地復墾費；1991年開始征收鐵路建設基金等。其中，行業(yè)性的建設性收費都明確了起止時間，如鐵路建設基金到期時間為2006年。煤炭稅費并存制度開始形成。

1994年我國實行稅制改革，取消了產(chǎn)品稅，建立了以增值稅為主體的稅制體系，設立了25個稅種，其中與煤炭企業(yè)有關的主要有增值稅、資源稅、企業(yè)所得稅等21個。其中，增值稅稅率為17%，因普遍反映偏高，財政部、國家稅務總局于1994年發(fā)出通知（財稅字〔1994〕第036號）將煤炭產(chǎn)品增值稅稅率降至13%；從2009年起，又恢復為17%。

2007年，黨的十七大召開，提出要“建設生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式”。各級政府為貫徹落實這一基本國策，紛紛推出了煤炭資源有償使用、礦山生態(tài)環(huán)境恢復及職工社會保障體系完善等方面的政策措施。當時正是我國煤炭工業(yè)走出低谷進入10年輝煌的第六個年頭，產(chǎn)業(yè)景氣度較高，各地利用這一有利機會先后大幅度調(diào)整了煤炭稅費征收標準，這期間又增加了許多收費或基金項目。

到目前為止，我國涉煤的各類稅費項目不少于109項，除21個稅種外，還包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)及采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)及采礦權(quán)價款、煤炭價格調(diào)節(jié)基金、鐵路建設基金、水利建設基金、港口建設費、生態(tài)補償基金、造林費、水土保持設施補償費、水土流失防治費及各種協(xié)會會費等規(guī)費，據(jù)初步統(tǒng)計，不少于88項。

二 我國煤炭稅費制度存在的問題

理論研究和調(diào)查研究結(jié)果表明，目前我國煤炭稅費制度存在的主要問題是稅費負擔過重、各種收費太濫、稅“費”化嚴重。

1.稅費負擔過重

1994年稅制改革造成煤炭企業(yè)稅負過重已是不爭的事實，并曾糾偏。按照國務院批示，1995年財政部對原中央財政煤炭企業(yè)因稅制改革多繳納的增值稅實行每年定額返還17.1億元的政策。1998年，煤炭部撤銷，原部屬煤炭企業(yè)下放地方管理后該項政策仍繼續(xù)執(zhí)行，但早已名存實亡。

在我國的產(chǎn)業(yè)分類目錄中，煤炭開采和洗選業(yè)歸屬工業(yè)類。按公平賦稅原則，其做了各項抵扣后的增值稅稅率應大致相同。統(tǒng)計分析結(jié)果表明，煤炭開采和洗選業(yè)的增值稅稅率大大高于工業(yè)企業(yè)增值稅稅率。2011年全國煤炭開采洗選業(yè)增值稅實際稅率為7.50%，而同年全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增值稅實際稅率僅為3.12%，二者相差4.38個百分點；與1995年實施增值稅初期相比，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增值稅稅負下降29.05%，而煤炭開采和洗選業(yè)僅微降1.55%，下降幅度相差27.50個百分點。從與相關產(chǎn)業(yè)的比較看，煤炭產(chǎn)業(yè)稅負也處于較高水平。我們用主要稅種（營業(yè)稅及附加、增值稅、企業(yè)所得稅）與營業(yè)收入之比作為綜合稅負水平的指標分析也充分證明了這一點。2003～2011年，煤炭開采和洗選業(yè)年平均稅負水平為11.76%，而同期黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、化學原料及化學制品制造業(yè)、電力熱力生產(chǎn)和供應業(yè)分別為10.05%、7.31%、4.92%、7.10%。

煤炭企業(yè)稅收，作為生產(chǎn)經(jīng)營活動所創(chuàng)造的總價值的一部分，一般應與產(chǎn)業(yè)增長速度成正比，而實際上并非如此。據(jù)統(tǒng)計，規(guī)模以上煤炭開采和洗選業(yè)企業(yè)的主要稅收總額從2003年的265億元增加到2011年的3779億元，增加了13.26倍；而同期煤炭工業(yè)總產(chǎn)值增加10.76倍。煤炭開采和洗選業(yè)的主稅總額比煤炭工業(yè)總產(chǎn)值多增加2.5倍。

自我國加入WTO以后，中國的煤炭產(chǎn)業(yè)已成為世界煤炭產(chǎn)業(yè)的一部分，按WTO規(guī)則，各國相同產(chǎn)業(yè)的稅負應大致相同。事實上，我國煤炭產(chǎn)業(yè)的平均稅負高于世界其他產(chǎn)煤國家的稅負。2010年我國煤炭企業(yè)稅負為12%，而同期國外礦山企業(yè)稅費負擔，加拿大魁北克6.5%、安大略10.5%、英屬哥倫比亞9%，美國亞利桑那6.5%，澳大利亞10.5%。

2.各種收費名目繁多

在市場經(jīng)濟條件下，政府為提供公共產(chǎn)品、服務或賦予某種權(quán)力直接向受益者收取部分費用是必要的。隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國政府從1986年收取港口建設費始，各項收費與日俱增，收費標準不斷提高，其中尤以煤炭產(chǎn)業(yè)為甚，有些媒體曾用“多如牛毛”來形容。事實上，目前我國已經(jīng)形成名目繁多與行政級次相一致的多層次的“煤炭收費網(wǎng)”。我們對煤炭企業(yè)需要繳納的88個收費項目（包括基金）做了統(tǒng)計分類，其中：資源環(huán)境類25種，經(jīng)濟建設類4種，行業(yè)管理類6種，市場行為類6種，企業(yè)發(fā)展類2種，社會功能類10種，交通運輸類35種。諸多的收費項目，有的是中央政府依照法律程序合規(guī)設置的；有一些收費項目是地方政府按照中央政府或有關部門的精神結(jié)合地方實際設置的；還有一些特權(quán)部門、壟斷行業(yè)，甚至社會組織巧立名目，設置收費項目。如公安部門設置的炸藥安保費、鐵路部門設置的點裝費、工會和煤炭協(xié)會設置的會費、武裝部設置的民兵訓練費，甚至已經(jīng)全額財政撥款的政府職能部門的一個科室也發(fā)文收費。

上述諸多收費項目，其收費標準在不同的礦區(qū)、不同的煤種，甚至不同性質(zhì)的企業(yè)大都不同。為搞清涉煤收費數(shù)額，我們選取了13家煤炭上市公司作為樣本，以其2011年年度報告為依據(jù)，對它們的稅費情況進行了統(tǒng)計，并用各樣本的收費數(shù)額與總稅費、營業(yè)收入、凈利潤做了比較分析，結(jié)果如下表。

涉煤收費與總稅費、營業(yè)收入、凈利潤占比

眾所周知，由上市公司的特殊性所決定，其披露的信息相對是可信的。13家樣本煤炭上市公司，雖不能囊括全國煤炭產(chǎn)業(yè)的收費情況，但其代表性是不容置疑的。從整個產(chǎn)業(yè)而言，上市公司目前仍是少數(shù)，而且大多數(shù)是集團公司的子公司，由此可推論，就全產(chǎn)業(yè)而言，其收費數(shù)額比重肯定會大于該統(tǒng)計分析結(jié)果。

3.稅“費”化嚴重

所謂稅“費”化，是指本應以稅收形式形成的政府收入，卻大量地采用了收費形式。稅與費有嚴格的區(qū)別，稅收是國家憑借政治權(quán)力，通過法律程序強制地、無償?shù)厝〉霉潭ㄊ杖氲膰袷杖朐俜峙涞男问剑皇峭ㄟ^交換得來的，又總是用于全體納稅人，具有排他性。而行政性收費則是指政府由于提供了服務或賦予某種權(quán)力而直接向受益者收取的款項，它是通過交換得來的，在使用上具有排他性。在社會經(jīng)濟實踐中，一般對自然資源與生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和利用大都采用稅收形式。例如，煤炭資源，作為一種稀缺并不可再生的公共性自然資源，它的勘探開采利用，均應向代表全體人民利益的國家繳納資源稅。但在我國現(xiàn)行的煤炭資源稅費制度安排上，卻主要采取了資源費的形式，費種達到六種之多，稅費比重也是費占大頭。從礦產(chǎn)資源補償費一項與資源稅的比較情況就可以清楚地說明這一點。2000年全國煤炭開采應交資源稅是資源補償費的2.68倍，稅大于費；至2008年資源稅增長了0.93倍，資源補償費增長了10.36倍，演變成費大于稅。從部分產(chǎn)煤省情況看也說明了這一點，目前的資源稅、資源補償費，內(nèi)蒙古分別為每噸2.3元、2.1元；貴州分別為2.5元、3.0元；陜西分別為3.2元、4元。若加上資源價款等其他幾項，資源費的總額要幾倍于資源稅。再如生態(tài)環(huán)境保護，無可爭議的是一種公共行為，理應通過規(guī)范開征生態(tài)環(huán)境保護稅來取得環(huán)保收入，而現(xiàn)行的稅費制度卻通過十余種收費方式來取得。

三 我國現(xiàn)行煤炭稅費制度存在問題的影響

1.稅費負擔過重是把“雙刃劍”

在經(jīng)濟學界，美國供給學派的拉弗（Arthur B Latter）以其“拉弗曲線”而著稱于世，并當上了里根總統(tǒng)的經(jīng)濟顧問。拉弗認為，一般情況下，稅率越高，政府的稅收就越多，但稅率的提高超過一定限度時，會影響經(jīng)濟主體經(jīng)濟活動的積極性，從而使稅源萎縮，最終導致稅收總額的減少。我國煤炭產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的客觀實際也證明了稅費負擔過重不僅使企業(yè)不堪重負，而且也影響財政收入。20世紀末至21世紀初，我國煤炭產(chǎn)業(yè)曾出現(xiàn)全行業(yè)虧損，在財政赤字大幅增加的情況下，中央財政還要通過退稅補貼的方式挽救煤炭產(chǎn)業(yè)危機。

2.影響煤炭產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展

煤炭是我國重要的基礎能源和重要原料，在國民經(jīng)濟中具有重要的戰(zhàn)略地位。在我國一次性能源結(jié)構(gòu)中，煤炭將長期作為主要的能源。煤炭產(chǎn)業(yè)能否健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，事關國家能源是否安全和國民經(jīng)濟是否安全，在世界性能源戰(zhàn)愈演愈烈的今天，更是如此。

企業(yè)是產(chǎn)業(yè)的細胞，產(chǎn)業(yè)是企業(yè)的集合。煤炭企業(yè)的健康發(fā)展，有利于煤炭產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴大和效益的提高。過重的稅負，導致投資收益減少和預期下降，必然會影響投資者的投資熱情，影響職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，影響企業(yè)的生機活力、積累和擴大再生產(chǎn)，其結(jié)果必然會影響產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。2012年，重點煤炭企業(yè)虧損家數(shù)超過20%，煤炭產(chǎn)業(yè)景氣指數(shù)全年下跌5.18個百分點并創(chuàng)下金融危機以來新低就是一個有說服力的證明。這對于以煤為主體能源的我國來講是一個應引起十分警覺的信號。在世界性能源戰(zhàn)愈演愈烈的時代背景下，中國的煤炭企業(yè)傷不得，中國的煤炭產(chǎn)業(yè)基礎絲毫不能動搖。

3.導致國家宏觀調(diào)控能力弱化

三十多年的改革開放，我國已建立了市場經(jīng)濟體制和機制。由于信息的不對稱、外部性問題的存在，以及人們認識客觀經(jīng)濟規(guī)律的局限性，會有市場失靈現(xiàn)象發(fā)生。政府通過建立健全、不斷完善包括稅費制度在內(nèi)的制度、法律、政策，加強對市場的規(guī)制，是市場經(jīng)濟條件下政府的重要職能。然而，現(xiàn)行的煤炭稅費制度安排并不利于政府這一職能的發(fā)揮。

（1）浪費了行政資源。殊不知編織成目前這張與行政級次相一致的多層次的煤炭收費網(wǎng)耗費了多少行政資源，更不知為了維護這張網(wǎng)又投入了多少人力、物力和財力；但我們時時處處可以看到政府有關部門設置了相關的局、處、科、股，有時甚至動用執(zhí)法工具。

（2）弱化了稅收功能。稅收作為國民收入再分配的工具，是國家調(diào)控經(jīng)濟，取得公共收入，實現(xiàn)社會公平的重要工具。稅“費”化和過濫的收費，極易產(chǎn)生費擠稅，甚至發(fā)生保費丟稅的現(xiàn)象，使得稅收的功能弱化，更不利稅收制度的進一步完善。目前，存在的資源稅異化和環(huán)境稅缺失問題與稅“費”化問題有直接關系。

（3）異化政企關系。經(jīng)過34年的經(jīng)濟體制改革，按市場經(jīng)濟運行機制的要求，實現(xiàn)了政企分開和按生產(chǎn)要素分配的新機制。這一政企關系的建立，是有效宏觀調(diào)控的前提條件。然而由于過濫收費問題愈演愈烈，各級政府為了向煤炭企業(yè)多收費，收好費，又開始過多插手生產(chǎn)經(jīng)營，使早已實現(xiàn)的政企分開，又異化為以收費為媒介的政企合一；使本已建立起來的權(quán)益型收入分配機制，又異化為權(quán)益加權(quán)力型收入分配機制。

4.影響政府的形象

“建立一個廉價的人民政權(quán)”是馬克思對社會主義者的要求；“為人民服務”是開國領袖毛澤東明確的立國之本。過濫的行政性收費，易給人造成的錯覺是：當今的政權(quán)是昂貴的；“為人民幣服務”成為執(zhí)政的追求。過濫的收費是滋生腐敗的土壤。屢禁不止的大吃大喝、請客送禮和設“小金庫”，甚至所有涉煤的官員腐敗案例都與目前過濫收費問題有關。事實上，過濫收費問題早已引起黨中央、國務院的重視，而且曾明文禁止。然而，在既得利益驅(qū)動下，政府這部汽車并沒有按照掌握方向盤的人選擇的方向前進，時至如今，問題仍沒有解決，嚴重影響了政府的形象和威信。

四 煤炭稅費問題產(chǎn)生的原因

1.歷史的原因

縱觀我國煤炭產(chǎn)業(yè)改革開放的歷史，早在1994年稅制改革時就已經(jīng)埋下了稅費負擔過重的隱患；鐵路建設基金等收費項目的相繼推出打開了收費的大門。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，在頂層制度設計上，早已明確政企分開，政資分開，取消了市場價格的行政管制，實行市場化的價格形成機制。然而，時至今日，有的壟斷行業(yè)如鐵道部仍舊政企合一，煤炭價格雙軌制的取消也才剛剛擺上日程。煤炭經(jīng)濟體制改革的滯后，政企分開不徹底，市場化程度低是煤炭稅費問題產(chǎn)生的最主要原因。

另一個重要歷史原因是煤炭產(chǎn)業(yè)管理的弱化。自1998年煤炭部撤銷后，煤炭產(chǎn)業(yè)管理機構(gòu)幾經(jīng)變化。之初，設一管理局，由原國家經(jīng)貿(mào)委代管；國家經(jīng)貿(mào)委撤并后，又在國家發(fā)改委能源局里設了一個處。這樣的管理制度安排，相對于由數(shù)以萬計煤炭企業(yè)構(gòu)成的煤炭產(chǎn)業(yè)來說顯然是不合適的。不僅如此，隨著中國煤炭經(jīng)濟學院、煤炭經(jīng)濟管理干部學院被撤并，煤炭理論、制度和政策研究隊伍也被打散。煤炭產(chǎn)業(yè)管理弱化、軟科學研究落后問題直至國家能源局成立后才有所扭轉(zhuǎn)，但其影響已經(jīng)產(chǎn)生。

2.十年景氣掩蓋了矛盾

21世紀初，在中國煤炭產(chǎn)業(yè)岌岌可危之際，黨中央國務院英明地推出了一系列挽救措施，加大了煤炭市場化改革力度，放開了對非電煤市場的價格管制，對煤炭企業(yè)制度、產(chǎn)權(quán)制度做了以市場化為取向的相應安排，特別是國務院《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展若干意見》（國發(fā)〔2005〕18號文）的及時出臺和國家能源局的組建，加上國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢景氣度較高等多因素的共同作用，煤炭市場出現(xiàn)了連續(xù)十年的景氣攀升，直至2011年11月拐點的出現(xiàn)。

煤炭市場形勢出現(xiàn)的這一變化，使長期忍受沉重稅費負擔的煤炭企業(yè)有了喘息之機。在這一新的形勢下，煤炭企業(yè)暫時停止了減輕稅費負擔的訴求，而把主要的注意力放在了獲取資源、爭取項目、放大產(chǎn)能、提高產(chǎn)量上。在煤炭產(chǎn)業(yè)景氣的十年里，煤炭企業(yè)靠這種相對粗放的生產(chǎn)方式，克服了過重的稅費壓力，延續(xù)著向規(guī)模和價格要效益的發(fā)展道路。這一時期，煤炭稅費過重問題暫時被掩蓋了，解決稅費負擔過重問題的呼聲小了，使得本來早該解決的問題被拖了下來。

3.“暴利”假象導致問題日益嚴重

在20世紀末和21世紀初，煤炭企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營困難的情況下，不得不采取“低工資、低福利、低補償、低折舊”等低成本求生存的運營政策，甚至連安全性投入也被削減。煤炭部撤銷后，涉煤制度沒有得到及時完善與創(chuàng)新，顯得十分落后，有的甚至存在嚴重的問題，如現(xiàn)行的煤炭成本核算制就存在進項稅抵扣不足、生產(chǎn)要素耗費補償不足和外部性成本缺失等問題。上述問題在煤炭產(chǎn)業(yè)景氣度較高的情況下反映在會計科目上則會出現(xiàn)煤炭成本過低，毛利潤虛高的問題；虛高的利潤被不明真相的人認為煤炭產(chǎn)業(yè)是“暴利”行業(yè)；基于“暴利”的假象，相關部門也就一而再、再而三地推出增加煤炭企業(yè)負擔的措施。

4.交通運輸部門是收費過濫的推手

我國煤炭資源大多集中在“三西”（山西、陜西及內(nèi)蒙古西部）地區(qū)和新疆，呈現(xiàn)“北多南少”、“西多東少”的分布格局，而消費地則主要集中在華東、華南和華中地區(qū)。煤炭生產(chǎn)和消費之間的矛盾使得長途運輸不可避免而且運輸量大。全國約75%的煤炭用于火電，其作為大宗商品，產(chǎn)地與消費地之間的煤炭運輸60%～70%依靠的是鐵路和水路運輸。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，煤炭的需求與日俱增，雖然近年我國交通運輸建設速度加快，但趕不上需求增長，客觀上形成過快的煤炭運輸需求與相對落后的煤炭運力供給的矛盾。煤炭產(chǎn)業(yè)自煤炭部撤銷后行業(yè)管理弱化，數(shù)以萬計極其分散的煤炭企業(yè)，面對高度壟斷的交通運輸部門，特別是政企不分的鐵路部門，其話語權(quán)一直處于弱勢。如此背景下，處于強勢的交通運輸部門可以恣意巧立名目設立費種，不斷提高收費標準。根據(jù)我們的調(diào)研，在不少于88種的各項收費中，交通運輸部門的收費種類就占到了三十多種：據(jù)初步計算，交通部門的收費在煤炭市場價格構(gòu)成中所占的比例高達70%左右。這些在煤炭運輸過程中出現(xiàn)的五花八門的各種收費，大多數(shù)為不合理收費，如公路部門收取的公路集資費、臨時占地費、污染治理費、修路費、計量費、專項維修費、服務費等；鐵路部門收取的專用線維修費、車站調(diào)車作業(yè)費、取送車費、鐵路土地租金、車皮維修費、過軌費、建設資助費、站臺租賃費、平車費、保全費等；水運部門收取的搬道費、道路使用費、進出倉費、灑水費、堆存費、平倉費等。在煤炭收費過濫問題上，交通運輸部門成了推手、難辭其咎。

5.政府責任不可推卸

事實上，煤炭稅費問題早已存在，而且政府也曾經(jīng)努力解決過，如1994年稅制改革后，政府針對煤炭企業(yè)實際稅負加重問題，就出臺過退稅和虧損補貼政策；再如，隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入政府推出了政企分開、放開價格管制、由供需雙方市場定價等建議措施。遺憾的是，隨著煤炭市場轉(zhuǎn)暖，煤炭企業(yè)對減負呼聲的減弱，政府在推進煤炭體制改革方面的力度也減弱下來。煤炭成本核算制度所存在的問題，早在十年前就已被指出，并已寫進國務院《關于促進煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》。而時至今日，有關部門也沒能提出很好的解決辦法。鐵路交通等壟斷行業(yè)改革滯后，沒有建立起合理的服務機制，而成為名目繁多收費的推手。這一問題早已暴露，而政府一直沒有從根本上解決，并容忍至今。節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境作為我國的基本國策，是僅次于憲法的國家大策，必須堅決貫徹落實，也必須體現(xiàn)在所有涉煤制度法規(guī)和改革措施之中。但在實際上，并非如此。在有關部門已出臺和準備出臺的政策中，突出的卻是政府收入最大化的取向。

改革開放促進了社會經(jīng)濟發(fā)展。為解決資金短缺問題，在資本市場發(fā)育不成熟的前提下，按法定程序發(fā)行建設性基金，如鐵路建設基金、港口建設基金等都有其客觀必然性。問題是，隨著改革開放的不斷深入，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的相繼建立和健全，特別是資本市場的逐漸成熟，這些基金應如期取消或轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)間的資本性投入。我們的政府卻沒有這樣做，而是一而再、再而三地延期。

黨中央、國務院對煤炭企業(yè)稅費存在問題的解決十分關心，先后就此下發(fā)“清理”文件，但大都由于執(zhí)行層出于各自既得利益考慮，貫徹執(zhí)行不力，使問題遲遲不能得到解決。對這種有令不行的行為，政府應該問責。截至目前，有誰見到過因解決該問題不力而被問責？

市場失靈狀態(tài)下的政府規(guī)制是社會政治經(jīng)濟生活必須采取的措施，如在煤價畸高，既不反映供給，也不反映需求情況下，通過收取價格調(diào)節(jié)基金等手段加以規(guī)制是必要的。問題是，當煤炭市場價格出現(xiàn)暴跌，許多企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)虧損，為了解決供給相對過剩問題，有關部門已發(fā)出“限產(chǎn)令”。在這一新的形勢下，這筆基金發(fā)揮了怎樣的作用？是用作了穩(wěn)定煤價性質(zhì)的購買？還是作為對被限產(chǎn)企業(yè)的補貼？我們都沒有看見。事實上，該基金已變異為政府收入。

五 解決我國煤炭稅費問題的政策建議

1.提高對解決煤炭稅費問題的認識

目前我國所存在的煤炭稅費問題，已經(jīng)嚴重影響煤炭企業(yè)運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和戰(zhàn)略地位的提升，必須從戰(zhàn)略高度給予重視，并采取有效措施加以解決。解決煤炭稅費問題是保障煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)健康、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展，加快建成現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，進一步提升我國綜合國力與國際競爭力，保障國家能源安全和國民經(jīng)濟安全，貫徹落實十八大精神，實現(xiàn)穩(wěn)中求進，全面建成具有中國特色小康社會的重要舉措，是不斷深入的經(jīng)濟體制改革的重要內(nèi)容，也是規(guī)范政府行為，鏟除行政腐敗的重要措施。

2.加強對解決煤炭稅費問題的領導

分析和研究結(jié)果表明，煤炭稅費問題的產(chǎn)生主要責任在政府；根源在制度不完善；遲遲得不到解決的原因是政府行為不規(guī)范。鑒于此，僅靠一般性地發(fā)文號召，動員各級政府自己解決自己的問題已很難奏效。必須改變思維，從規(guī)范政府行為入手，針對煤炭稅費問題的特點，利用行政上的下級服從上級的規(guī)則，由黨中央、國務院統(tǒng)一做出部署，從中央到煤炭主產(chǎn)地的各級政府，建立由各級主要領導直接負責，發(fā)展改革、財政稅務、紀檢司法、能源煤炭等部門領導為成員的“推動煤炭稅費制度改革部際領導小組”，并由上級單位派出工作組到下一級單位負責督導，形成自上而下的解決煤炭稅費問題的垂直領導系統(tǒng)，按照黨中央、國務院做出的統(tǒng)一部署全面同步推進，盡快打破既得利益鏈，破除已形成的煤炭收費網(wǎng)，加快建立健全具有中國特色的現(xiàn)代煤炭稅費制度。

3.解決煤炭稅費問題的原則目標

解決煤炭稅費問題要堅持如下原則：要有利于煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系的建立，確保國家能源安全和國民經(jīng)濟安全；要有利于國家宏觀經(jīng)濟控制力的不斷提升，實現(xiàn)國民經(jīng)濟健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展；要有利于節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策的落實，全面建成具有中國特色的小康社會；要有利于增加財政收入，增強綜合國力的不斷提升；要有利于規(guī)范政府行為，依法治國，實現(xiàn)政府清廉、政治清明。通過煤炭稅費問題的有效解決，使煤炭企業(yè)稅費負擔過重問題有所緩解，涉煤收費過濫和稅“費”化問題得到根本性解決，建立健全法制規(guī)范、效率優(yōu)先、兼顧公平、滿足煤炭產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的戰(zhàn)略地位要求、與市場經(jīng)濟體制相適應的新的煤炭稅費制度體系。

4.把握主線科學推進

在如何解決我國煤炭稅費問題上，要“清費”與“正稅”并舉，這是科學推進的辯證法。

所謂“清費”，是指在厘清各種涉煤收費的基礎上，加以科學論證后取消所有不合理的才各類收費。所謂“正稅”，是指在清費的基礎上，正本清源，完善稅制，徹底解決稅費界定不清問題，建立健全相應的稅收制度?！扒遒M”是“正稅”的前提和條件，只有把“清費”的基礎性工作做好，才能保證“正稅”工作的順利開展。因此，科學推進必須要堅持“清費”與“正稅”并舉?！扒濉弊之旑^，“正”在其中，不能單邊推進。

解決好煤炭稅費問題，要組織力量深入調(diào)查研究。要正確定位相關稅種性質(zhì)功能，明確各種收費屬性和依據(jù)，按照明確的解決煤炭稅費問題的原則目標，穩(wěn)中求進。

（1）關于“清費”

首先，要全面清除省級以下地方人民政府越權(quán)擅自設立的附加在煤炭上征收的基金和收費項目；對省級人民政府對煤炭征收的基金和收費項目，凡與國務院批準的山西試點要求不符的也全部清除；凡在2011年11月30日國家發(fā)改委下發(fā)《關于加強發(fā)電用煤價格調(diào)整的通知》下發(fā)以后設立的基金或收費項目，無論與山西試點要求相符與否一并清除。

其次，要對中央政府和省級人民政府依照法律程序設立的基金和收費項目全面清查，分類解決。凡可通過立稅收取的要全部立稅收取，如資源環(huán)境類的各項收費；凡經(jīng)濟建設類的基金和收費項目應取消或改為資本項目；凡已有財政撥款的行政管理類收費全部取消；凡政府越位收取的屬于微觀經(jīng)濟范疇的收費，如屬于市場行為類的煤炭價格調(diào)節(jié)基金和企業(yè)行為類的煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金一律停止征收；交通運輸類的收費除通過物價部門核準的服務類收費外，一律取消；社會功能類收費可按全社會無差異規(guī)則處理。

（2）關于“正稅”

改革資源稅。資源稅一般是指開發(fā)和利用國家既有資源的單位或個人，以其所開采或利用的資源作為納稅對象，向國家繳納的一種稅收，其基本功能為調(diào)節(jié)因資源因素產(chǎn)生的級差收入和增加財政收入；考慮到我國基本國策的要求，還應起到節(jié)約資源的作用。資源稅的正稅工作，要強化其功能，并在此基礎上改革資源稅計征方式。由現(xiàn)行的從量計征改為從量計征與從價計征相結(jié)合的復式計征，并按照煤炭資源條件和開采回收率，實行級差稅率。

設立環(huán)境稅。煤炭生產(chǎn)消費過程污染較大，而我國尚未出臺專門針對環(huán)境污染或生態(tài)破壞的環(huán)境保護稅，因此涉及環(huán)境保護的收費越來越多。當務之急，應在征收環(huán)境保護費經(jīng)驗的基礎上盡快確立環(huán)境保護稅的計稅依據(jù)和征收方案，并適時推出環(huán)境保護稅。

完善增值稅。煤炭是資源性產(chǎn)品，在產(chǎn)品成本支出項目中，可供抵扣的進項稅額少。國家應充分考慮煤炭企業(yè)井下作業(yè)的特殊性和煤炭產(chǎn)品成本構(gòu)成的特點，在現(xiàn)行增值稅政策的基礎上，進一步完善增值稅，擴大煤炭企業(yè)進項稅抵扣范圍。將煤炭企業(yè)購置固定資產(chǎn)、煤礦生產(chǎn)的特殊用料特別是爭議較大的巷道等，納入進項稅抵扣范圍。

規(guī)范所得稅。合理確定所得稅稅前扣除項目，除法律法規(guī)明確規(guī)定的準予扣除項目外，應對按規(guī)定提取的維簡費、安全生產(chǎn)費用、礦山環(huán)境治理恢復保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，礦業(yè)權(quán)價款、煤炭資源勘查費用、生產(chǎn)前開發(fā)支出費用等待攤費用，以及井下艱苦崗位津貼支出準予稅前扣除。

5.解決煤炭稅費問題的保障措施

全面推進煤炭稅費制度綜合改革。解決煤炭稅費問題，是一項涉及面廣，對既得利益者沖擊力大，影響深遠，系統(tǒng)性強，而且在推進過程中可能會出現(xiàn)新情況、產(chǎn)生新問題的艱巨而復雜的工作。必須采取相應的保障性措施。

（1）繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，全面實行政企分開、政資分開，全面實現(xiàn)煤炭資源配置和再配置市場化，全面建立煤炭價格市場化的形成機制。

（2）加快制度創(chuàng)新步伐，建立健全兼顧價費利稅、公平與效率的煤炭收入分配再分配制度；加快煤炭法制建設，在完善現(xiàn)有涉煤法律法規(guī)的基礎上，加快《煤炭資源法》、《煤炭成本核算法》等法規(guī)建設。

（3）嚴肅黨的紀律、規(guī)范政府行為，做到有令則行、有禁則止。對那些未按黨中央國務院的要求積極推進該項工作的部門和人員要問責。對性質(zhì)嚴重者要繩之以法。

（4）關注和解決出現(xiàn)的新問題。煤炭稅費制度改革不僅會改變原有的國民收入分配和再分配的格局，而且可能會影響一些部門的行政秩序、機構(gòu)設置和人員編制，甚至發(fā)展規(guī)劃。對此不僅要做好思想上的準備，而且要做好必要的專項經(jīng)費預算。